Nejvýznamnější změny, které přinese novela stavebního zákona

12. 7. 2017 Alžbeta Rosinová Územní plánování Povolování staveb Stavební právo a územní plánování

Už 1. ledna vstoupí v účinnost rozsáhlá novela stavebního zákona. Cílem tohoto článku je proto zaměřit se na některé nejvýznamnější změny a upozornit na některé výkladové nejasnosti, které novela obnáší.

1. Zjednodušení změn územně plánovací dokumentace

Samotnému umísťování a povolování staveb předchází územní plánování, v rámci něhož jednotlivé kraje a obce stanovují základní koncepci rozvoje svého území a rozhodují o tom, jaké typy záměrů budou v té které ploše přípustné a které naopak nikoliv. Pořizování územních plánu obcí a zásad územního rozvoje jednotlivých krajů (dále jen „ZÚR“) nebo jejich změn je poměrně složitým a časově náročným postupem. Jestliže tedy investor potřebuje k uskutečnění svého záměru nejprve dosáhnout změny příslušného územního plánu, může se realizace jeho záměru oddálit i o několik let, neboť takovou dobu pořizování změn územních plánů v současnosti běžně trvá.

Novela stavebního zákona zavádí zjednodušený postup při pořizování změn územně plánovací dokumentace, který se použije v případech, kdy návrh změny neobsahuje varianty řešení. Zjednodušení spočívá v tom, že odpadá fáze společného jednání s dotčenými orgány a u změn územního plánu rovněž fáze projednání zadání. Nově bude zkrácený proces zahrnovat rozhodnutí zastupitelstva obce nebo kraje o pořízení, následně bude zpracován návrh územně plánovací dokumentace pro veřejné projednání s dotčenými orgány i veřejností, která bude mít možnost podat námitky a připomínky a poté dojde ke schválení změny územně plánovací dokumentace. Tento zjednodušený postup by měl přinést zkrácení procesu pořizování změn územních plánů a ZÚR, což lze jistě vnímat pozitivně.

2. Zkrácení lhůty pro napadení územního plánu 

Další změnou je to, že se zkrátí lhůta pro možnost soudního napadení tzv. opatření obecné povahy ze současných tří let na pouze jeden rok.1  Ve formě opatření obecní povahy se přitom vydávají územní plány, ZÚR i další akty podle stavebního zákona, například regulační plány nebo stavební uzávěry. To má vliv na možnost zrušení územního plánu nebo ZÚR, které tak nebude možné přímo napadnout po uplynutí lhůty jednoho roku od nabytí účinnosti. 

Nelze však zapomínat na skutečnost, že podle nejnovější judikatury Nejvyššího správního soudu lze územní plán napadnout také v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, kterou žalobce spojí s návrhem na zrušení územního plánu, na jehož základě bylo územní rozhodnutí vydáno (tzv. incidenční přezkum).2 Na této možnosti přitom novela nic nemění - sice rovněž stanovuje, že lhůtu nelze prodloužit ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, nicméně tato formulace nemá na možnost incidenčního přezkumu vliv. Dle Nejvyššího správního soudu totiž lze podat žalobu ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu pro napadení územního plánu. Je proto otázkou, zda zkrácení lhůty pro přímé napadení územního plánu na jeden rok nezpůsobí nárůst počtu návrhu v rámci incidenčního přezkumu i po této lhůtě.

3. Více času pro zpracování nových územních plánů

Pro města a obce je pak z praktického hlediska významné prodloužení lhůty pro pořízení nových územních plánů o dva roky, a to do konce roku 2022. Stavební zákon totiž všem obcím stanovoval povinnost vydat nové územní plány ve formě podle současného stavebního zákona s tím, že pokud k jejich vydání nedojde do roku 2020, ztratí původní územní plány pořízené podle předchozího stavebního zákona platnost. To by mohlo mít pro řadu měst významné negativní důsledky. Z tohoto důvodu proto došlo k prodloužení uvedené lhůty, což uvítají zejména velká města, která doposud nové územní plány nemají (například Praha a Brno).

Novela dále přináší obcím zajímavou možnost, aby ve svém územním plánu rovnou stanovily detailnější regulaci pro určitou část svého území, která by doposud byla pro přílišnou podrobnost nepřípustná a musela by být vymezena formou samostatného regulačního plánu. Nově bude totiž možné vymezit přímo část územního plánu s prvky regulačního plánu. Toto řešení nicméně bude muset být výslovně uvedeno již v rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu či jeho změny nebo v zadání územního plánu.3

4. Územní a stavební řízení - zjednodušené postupy a společná řízení

Novela si kladla za cíl urychlit a zjednodušit povolovací procesy v oblasti územního plánování a stavebního řádu a tím přispět také k urychlení výstavby v České republice. Za účelem zjednodušení a urychlení výstavby novela používá dva základní mechanismy. Jednak rozšiřuje okruh záměrů, pro které lze využít zjednodušené postupy (tedy územní souhlas a ohlášení) na stavby pro bydlení a pro rodinnou rekreaci bez ohledu na jejich výměru4 (doposud byly omezeny výměrou do 150 m2), skleníky, bazény apod.5  

Druhým nástrojem, jež má povolování staveb urychlit, je sloučení jednotlivých povolovacích procesů do jednoho řízení, čímž by mělo dle Ministerstva pro místní rozvoj dojít k odstranění duplicitních postupů. Novela upravuje tři nové typy integrovaných postupů:

a) Územní řízení spojené s posuzováním vlivů na životní prostředí (tzv. EIA)

b) Společné územní a stavební řízení 

c) Společné územní a stavební řízení spojené s EIA 

Využití těchto integrovaných postupů však není povinné a každý stavebník si tedy může zvolit, zda je využije nebo se vydá klasickou cestou samostatného územního a stavebního řízení. 

Nutno podotknout, že některé společné postupy sebou mohou nést úskalí a že někdy může být pro stavebníka paradoxně výhodnější využít jednotlivé vzájemně oddělené procesy.  Například v případě územního řízení spojeného s EIA musí stavebník k žádosti přiložit jak dokumentaci pro územní řízení, tak dokumentaci EIA. Následně se územní řízení přeruší a vede se proces vydávání závazného stanoviska EIA. Nicméně v rámci stanoviska EIA stanoví příslušný orgán řadu závazných podmínek, které musí stavebník splnit (např. různé druhy kompenzačních opatření, které zmírňují dopad na životní prostředí a veřejné zdraví). Tím pádem je však velice pravděpodobné, že na základě stanoviska EIA bude muset dojít k úpravě již zpracované projektové dokumentace pro územní řízení a až následně bude moci  územní řízení pokračovat. Přepracování projektové dokumentace bývá přitom časově i finančně náročné. Proto může být mnohdy pro stavebníka výhodnější nejprve získat souhlasné stanovisko EIA a až poté na jeho základě zpracovat dokumentaci pro územní řízení.

5. Přenos pravomocí na speciální stavební úřady

Dalším úskalím integrovaných postupů je skutečnost, že v případě společného územního a stavebního řízení dojde nově v některých případech k přechodu příslušnosti z obecních stavebních úřadů na tzv. speciální stavební úřady. Doposud totiž platilo, že k územnímu řízení byl příslušný vždy obecný stavební úřad a speciální stavební úřady (tj. vodoprávní úřady, silniční správní úřady apod.) vedly u zvláštních typů staveb, jakými jsou například vodní díla nebo dopravní stavby pouze stavební řízení. Nově jsou však k vydání společného povolení příslušné speciální stavební úřady, které tak budou řešit i otázky spadající nyní do územního řízení, s nimiž doposud v rámci své činnosti neměly zkušenost. Může tedy nějakou dobu trvat, než se speciální stavební úřady s touto svou novou kompetencí obeznámí. 

6. Změna okruhu účastníků řízení - vyloučení spolků

Kromě změn v příslušnosti stavebních úřadů novela mění také okruh účastníků územního a stavebního řízení, a to prostřednictvím změny § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Právě toto ustanovení doposud umožňovalo spolkům, jejichž předmětem činnosti je ochrana přírody a krajiny, aby se přihlásily do územních a stavebních řízení jako jejich účastníci. Nově se však mohou na základě tohoto ustanovení účastnit jen řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoliv tedy řízení upravených ve stavebním zákoně. Environmentální spolky se nicméně i nadále budou moci za stanovených podmínek účastnit územních a stavebních řízení v případě záměrů vyžadujících posouzení vlivů na životní prostředí EIA, tedy například v případě významných silnic nebo velkých průmyslových staveb.

7. Změna v posuzování souladu s územním plánem

Další novinkou je závazné stanovisko orgánu územního plánování k souladu stavby s územním plánem a úkoly a cíli územního plánování. V současnosti totiž soulad s územním plánem vyhodnocuje a posuzuje stavební úřad v rámci územního řízení s tím, že jeho závěr je vždy vyjádřen v územním rozhodnutí, v rámci něhož musí být také přezkoumatelně odůvodněn. Nově však nebude soulad s územním plánem posuzovat stavební úřad, který řízení vede, ale úřad územního plánování, tedy zpravidla jiný odbor téhož úřadu, který vydá stanovisko, jehož obsahem bude stavební úřad vázán.

Problémem je ovšem obtížnější přezkoumatelnost takového stanoviska, jak bude dále rozebráno, a také skutečnost, že stanovisko má omezenou platnost 2 roky, poté musí být opětovně prodlouženo. Úřad územního plánování může v odůvodněných případech sice stanovit lhůtu delší, ta však nesmí přesahovat 3 roky. Novela dále stanovuje, že pokud dojde k vydání nové územně plánovací dokumentace (ať již se jedná o aktualizaci zásad územního rozvoje vydávanou krajem nebo změny územních plánů obcí), musí úřad územního plánování ověřit, zda záměr není s touto novou dokumentací v rozporu a případně z moci úřední nahradit předmětné stanovisko novým závazným stanoviskem. Zde lze spatřovat jisté riziko přetížení úřadů územního plánování, které budou muset při vydání každé změny či aktualizace územně plánovací dokumentace z moci úřední ověřit platnost všech vydaných závazných stanovisek a případně vydat stanoviska nová. To může být pro úřady územního plánování zejména u větších měst značně administrativně náročné - u větších měst s ohledem na počet vedených územních řízení, u menších měst zase v důsledku malého počtu úředníků.

8. Závazná stanoviska dotčených orgánů

Za naprosto zásadní změnu s významnými dopady pro umísťování a povolování staveb je nutno považovat změny v možnosti přezkumu závazných stanovisek dotčených orgánů. Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.

Závazná stanoviska tedy představují závazný podklad pro správní rozhodnutí. V případě rozhodnutí vydávaných podle stavebního zákona musí stavebník předložit celou řadu závazných stanovisek - jedná se například o stanoviska dotčených orgánů z hlediska krajinného rázu, ovzduší, vod, veřejného zdraví či odpadů, formou závazného stanoviska se vydává také například souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu. Jestliže dotčený orgán vydá nesouhlasné závazné stanovisko, nelze žádosti stavebníka o umístění či povolení stavby vyhovět.

Dotčený orgán rovněž může v rámci závazného stanoviska žadateli stanovit celou řadu podmínek, za kterých se stavbou souhlasí. V praxi se přitom někdy stává, že dotčené orgány vyžadují po stavebnících podmínky, které překračují jejich kompetenci nebo nemají oporu v zákoně. Tomu se novela snaží zabránit tím, že mění příslušná ustanovení správního řádu tak, aby nově závazná stanoviska obsahovala jak závaznou část, tak odůvodnění, v němž má dotčený orgán uvést také důvody, o které stanovisko opírá, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení.7 Cílem původně zpracovaného vládního návrhu novely tedy bylo zlepšení kvality závazných stanovisek, o čemž svědčí také důvodová zpráva k návrhu zákona: „Odstraňuje se stav, kdy dotčené orgány diktovaly své požadavky bez toho, že by tyto požadavky zdůvodňovaly a držely se zmocnění ve svém zákoně, co mohou činit.“ 8

V rozporu s tímto záměrem však došlo v průběhu legislativního procesu ke schválení pozměňovacího návrhu, který zásadně omezuje přezkoumatelnost a tím i kontrolu nad zákonností závazných stanovisek dotčených orgánů. 

V současnosti lze nezákonné stanovisko změnit nebo zrušit dvěma způsoby:

1) v rámci přezkumného řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán, a které probíhá nezávisle na probíhajícím řízení o správním rozhodnutí;9 

2) v rámci odvolacího řízení, pokud odvolání proti výslednému rozhodnutí směřuje proti obsahu podkladového závazného stanoviska; v takovém případě si odvolací správní orgán vyžádá potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od nadřízeného správního orgánu.10

Novela však zavádí speciální úpravu přezkumu závazných stanovisek, vydávaných jako podklad pro řízení podle stavebního zákona. Nově nebude možné přezkoumat závazná stanoviska v rámci přezkumného řízení (postup ad 1).  Nezákonné závazné stanovisko bude možné zrušit nebo změnit pouze v rámci odvolacího řízení proti výslednému rozhodnutí.11  

To v praxi tedy bude znamenat, že pokud například stavebník obdrží nesouhlasné stanovisko některého z dotčených orgánů s jeho záměrem nebo stanovisko, které sice bude souhlasné, avšak dotčený orgán v něm bude stavebníkovi nezákonně ukládat určité omezující podmínky, nebude se moci proti takovému stanovisku stavebník bránit přímo podnětem k přezkumnému řízení, jako by to mohl učinit v současnosti, ale bude si muset nechat stavebním úřadem nejprve svou žádost zamítnout a následně proti tomuto negativnímu rozhodnutí podat odvolání. Až v rámci odvolání bude moci uplatnit argumentaci vůči nezákonnému závaznému stanovisku. Odvolací orgán následně odvolání postoupí orgánu nadřízenému dotčenému orgánu, který vydal stanovisko, a ten bude poté moci nezákonný akt změnit nebo zrušit. Takový postup považujeme za složitější a zdlouhavější, než je stávající právní úprava. Je proto otázkou, nakolik tato změna naplňuje cíl novely, kterým mělo být urychlení a zjednodušení výstavby.

Ještě problematičtější je však lhůta pro zrušení nebo změnu nezákonného závazného stanoviska, která je zřejmě (před značnou výkladovou nejasnost) pouze jeden rok od jeho vydání. Novela totiž stanoví, že „Na postup nadřízeného správního orgánu se přiměřeně použijí ustanovení o přezkumném řízení dle § 94 a násl. správního řádu, včetně lhůt dle § 96, s tím, že lhůta jednoho roku se počítá ode dne vydání závazného stanoviska dotčeného orgánu.“12 

Určitá nejasnost vzniká již při doslovném výkladu tohoto ustanovení, neboť § 96 správního řádu se týká pouze usnesení o zahájení přezkumného řízení, které lze vydat nejpozději do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci. V případě rušení nebo změny závazného stanoviska v rámci odvolacího řízení se však usnesení o zahájení přezkumného řízení nevydává a přezkum je zahájen tím, že odvolací orgán postoupí odvolání orgánu nadřízenému orgánu, který stanovisko potvrdí nebo změní. Vzniká zde tedy otázka, k jakému okamžiku se má vlastně lhůta jednoho roku vázat. Jediným možným závěrem, který však zcela neodpovídá gramatickému znění ustanovení, je, že rozhodnutí o zrušení nebo změně nezákonného závazného stanoviska nebude možné vydat po uplynutí jednoho roku od jeho vydání. 

To by ovšem znamenalo značné zúžení prostoru pro kontrolu nezákonných závazných stanovisek, jelikož dosáhnout překročení této lhůty není nikterak obtížné. Může se totiž stát, že stavebník požádá o vydání závazného stanoviska a účelově až s určitým časovým odstupem podá žádost o vydání územního rozhodnutí či stavebního povolení. Toto územní čí stavební řízení bude po nějakou dobu trvat a v době odvolacího řízení lhůta jednoho roku uplyne. Nezákonné závazné stanovisko pak již nebude moci nadřízený správní orgán změnit nebo zrušit. To sebou samozřejmě nese riziko obcházení požadavků jednotlivých právních předpisů, podle nichž se závazná stanoviska vydávají. 

Navíc ani otázka posílení právní jistoty stavebníka není zcela jednoznačná, jelikož i nadále bude možné podat žalobu proti výslednému rozhodnutí a namítat v ní, že rozhodnutí bylo vydáno na základě nezákonného závazného stanoviska. Soud tak může konstatovat nezákonnost závazného stanoviska a výsledné rozhodnutí zrušit i po několika letech od skončení správního řízení. Jedná se nicméně o zdlouhavější a komplikovanější způsob nápravy, než kdyby byla zjevná nezákonnost závazného stanoviska odstraněna bezprostředně postupem správních orgánů.

Toto ztížení přezkoumatelnosti závazných stanovisek je navíc posíleno tím, že novela rozšiřuje okruh aktů, které nově mohou mít formu pouze závazného stanoviska, nikoliv samostatného správního rozhodnutí. Jedná se například o již zmiňované stanovisko úřadu územního plánování nebo povolení ke kácení dřevin, které nebude mít v případech, kdy má sloužit jako podklad pro záměr povolovaný v územním či stavebním řízení nebo v rámci některého z integrovaných postupů, podobu samostatného správního rozhodnutí jako tomu bylo doposud, ale pouze formu závazného stanoviska.13 Stejně tak výjimka ze zákazů činností u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů bude mít podobu závazného stanoviska v případech, kdy se po zahájení řízení před stavebním úřadem zjistí, že záměr může mít vliv na ochranné podmínky zvláště chráněných druhů rostlin nebo živočichů.14 

9. Užívání staveb

Novela rovněž poměrně významně mění proces schválení užívání staveb. V současnosti totiž platí, že po dokončení stavby může stavebník většinu staveb začít užívat pouze na základě oznámení stavebnímu úřadu nebo v případě vyjmenovaných staveb (typicky těch, jejichž vlastnosti nebudou moci budoucí uživatelé ovlivnit, veřejné infrastruktury apod.) kolaudačního souhlasu.

Po novele užívání stavby na základě oznámení stavebnímu úřadu odpadá. Stavby, které bylo v současnosti možné začít užívat po oznámení stavebnímu úřadu, tak bude moci nově stavebník začít užívat bez jakéhokoliv dalšího aktu. Naproti tomu u staveb, k jejichž užívání je nyní potřeba kolaudačního souhlasu, zůstává proces kolaudace zachován. Novela nicméně zavádí dva typy aktů, které jsou výsledkem kolaudace - kolaudační souhlas a kolaudační rozhodnutí.15 Rozdíl mezi kolaudačním souhlasem a kolaudačním rozhodnutím je především ve způsobu jeho vydávání - zatímco u kolaudačního souhlasu se nevede samostatné řízení, kolaudační rozhodnutí je vydáváno ve správním řízení se samostatným okruhem účastníků. O tom, že se bude pro stavbu vydávat kolaudační rozhodnutí, rozhoduje stavební úřad, pokud dojde k závěru, že žádost není úplná nebo nejsou splněny podmínky pro vydání kolaudačního souhlasu. V takovém případě rozhodne usnesením o provedení kolaudačního řízení.16 

Závěr

Cílem článku rozhodně nebylo přinést vyčerpávající přehled všech změn, které novela stavebního zákona přinese, ale poukázat pouze na některé nejvýznamnější z nich. Zda tyto změny povedou k deklarovanému cíli v podobě urychlení a zjednodušení povolovacích procesů, se samozřejmě ukáže až v praxi. Již nyní však lze předpokládat, že některé instituty, které se do vládního návrhu novely dostaly prostřednictvím poslaneckých pozměňovacích návrhů (například omezení přezkumu závazných stanovisek nebo omezení účasti dotčené veřejnosti), nejsou příliš koncepční a v praxi pravděpodobně způsobí problémy. 

-----

(1) § 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění novely
(2) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 – 36
(3) § 43 stavebního zákona, ve znění novely
(4) § 104 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, ve znění novely
(5) § 103 odst. 1 písm. e) bod 18. stavebního zákona, ve znění novely
(6) § 149 odst. 1 správního řádu
(7) § 149 odst. 2 správního řádu, ve znění novely
(8) Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7&CT=927&CT1=0
(9) § 149 odst. 5 správního řádu
(10) § 149 odst. 4 správního řádu
(11) §4 odst. 9 a násl. stavebního zákona, ve znění novely
(12) § 4 odst. 9 stavebního zákona, ve znění novely
(13) § 8 odst. 6 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění novely
(14) § 56 odst. 6 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění novely
(15) § 119 odst. 1 stavebního zákona, ve znění novely
(16) § 122 odst. 5 stavebního zákona, ve znění novely

Článek vyšel na serveru tzb-info.cz.

Alžbeta Rosinová

Advokátní koncipientka

Ozvěte se nám